我们如何面对干旱 干旱近些年似乎一直与中国过不去，小打 小闹的干旱就不说了，光是引起全国大动静的干旱爆发的频率似乎越来越高。前几年的重庆、 成都大旱，去年的河南、山东等华北地区大旱，今年的西南云、贵等大旱。每次大旱都被冠 之以多少多少年未遇，每次大旱也都被估算造成多少多少亿的损失等等。更牛的是，还有诸 如“云南干旱致昆明国际机场跑道地基沉降破损”的牵强报告，把什么都算到干旱的头上， 包括管理不善导致的恶性人为事故，这也算是一绝了。每次干旱也要大张旗鼓地报道，原因 很简单，这样好引起上级部门的重视，希望能够给大拔水利资金，会哭的孩子有奶吃吗！ 频繁大范围的干旱洪涝暴露出的小农水建设大问题。 问题是我国 的季节性缺水又不是一两年了，每年都是夏秋季多雨、春季少雨干旱。看一看西南地区，本 来降雨量都是上千毫米，并没有发生常年性不降雨的现象，大江大河到处都是，滚滚河水东 逝很壮观。但为什么还是屡次发生一旱就缺水？一缺水就高叫？如果能够遵循前老人家毛泽 东“水利是农业的命脉”，如果能够进行一些最基本的改进，即在降雨时把水储起来，在旱 时不就没问题了吗？如果能够对60-70 年代建立起来的农田水利设施进行常年的维护，也就 不至于屡屡发生这样恶性的事故了。目前我国这种频繁的大旱大涝与其说是天灾，还不如说 是人祸，它暴露出我国农田水利设施建设这么多年存在的以下严重问题：多年的投入欠账与 制度缺失，许多农田水利设施年久失修；种粮的比较效益低下使农民不愿意进行水利投资， 也难以投资；国家对水利设施只投大江大河与粮食主产区的建设，非粮食主产区的农田水利 建设缺失无人问津等等。这些原因使不少地方的农田水利设施在关键时刻“掉链子”，无法 承担更大一点的干旱风险。在风调雨顺时还能凑合着用，一遇到大旱就无能为力了。 小农水问题一直是我国农田水利设施的一个痛，现在的政策导向已慢慢开始转向了。如何恢 复传统的农业水循环？如果对一些地区的保命水进行投资？片面市场化的改革以及提升水价 都不是解决农村用水的改革方向，上述问题都需要引起关注。 30 年来我国农田 水利投入呈现逐渐弱化恶化趋势。 从改革前后农村农田水利投入的制度演变和 现实情况来看，我国农田水利投入的状况客观上一直处于恶化趋势，由此导致原有的供给水 平遭到了相当程度的破坏，水利设施淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力薄弱，影响了 农业和农村的持续稳定发展。 我国农田水利事业的发展主要集中在50~70 年代， 80 年代以前的水利建设对农业经济增长的有重要作用，取得了巨大的成绩，全国建设了3 万 多座大中型水库，并且大多数都有配套的渠系工程。主要原因是从中央到地方都非常重视农 田水利建设，公社体制又客观上使得农田水利设施的外部性有效地内在化了。 改 革后，政府主要从城市和工业获取利益，也把水利投入的重点放在利益相关的城市防洪与大 江大河工程上，与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入少之又少，管理日渐荒疏。基 层政府又因资金不足和上级没有要求而难以投入。同时，由于市场化条件下的农田水利基础 设施的投资大、见效慢，致使政府官员追求任期政绩的激励，常常把支持农田水利建设的资 金挪作他用。 农民不愿意在低效益的农田上投入更多的资金修建水利设施。 大批劳动力外出打工确实有促使劳动力市场化和提高农民现金收入的积极作用， 但同时也造成农村劳动价格显性化，劳动力投入农业的机会成本大幅度上升，这种现实情况 虽然能够体现所谓“理性小农”的市场经济特征，但由于根本改变了由于劳动力无限供给而 形成的不计代价的“劳动替代资本”投入的的内在机制，而使得改革前相对有效的劳动替代 资本的基本建设投入方式难以重新恢复。 比较利益低使农田水利修建等社会动 员机制难以启用。从社会资源动员角度看，缺乏有效的动员机制，资金来源单一，筹资困难。 目前我国农村农田水利设施的投入主体依然是以政府为主，很难形成一种有效机制来调动农 民自身的资源投入，以及其它社会资源的参与。在目前县乡地方财政普遍吃紧的投入约束下， 这不能不说是一个亟待解决的严重问题 “两工”取消，乡村在农田水利建设上 直接使用劳动力的可能，使农村基础设施、特别是与农民生产生活息息相关的小型基础设施 建设基本上失去了原来的主要投入渠道。 上世纪九十年代以来，财政压力下造 成政府与农民之间的矛盾大量爆发，进一步增加了农村公共投入的困境。随着九十年代后期 农业两税征收方式改变为“户交户结”，传统农区大多数农村公共财政获取的成本增大，导 致普遍欠税和公共负债逐年递增，特别是“三提五统（三项乡统筹和五项村提留）”和“两 工（劳动积累工和义务工）”完全取消的政策，相当于把乡村财政支农的基础抽掉，并清除 了乡村在农田水利建设上直接使用劳动力的可能，客观上使农村基础设施、特别是与农民生 产生活息息相关的小型基础设施建设基本上失去了原来的主要投入渠道。我国90 年代以来在 小农经济的经济基础之上构建了高成本的政府上层建筑，造成县以下乡村基层公共负债近万 亿，甚至使得任何上级资金都可能成为基层政府应对开支和偿付债务的来源。 分 散的原子化农民而比较利益执水利设施的外部性而缺乏投入激励。尤其税费改革后，取消了 义务工和劳动积累工改为一事一议制度，这种干涉村民自治内涵的由政府自上而下供给的制 度缺乏后续政策，对过去依赖于“两工”来维护的基层农田水利设施的影响尤为明显。长期 以来，我国农田水利基础设施的维护是以农民提供义务工的形式提供，随着传统农区小农经 济全面恢复，农民个体对农田水利基础设施的维护投人与自己的预期收人的不确定性预期相 关度提高，农民在维护中存在搭便车和机会主义倾向明显，维护投人明显不足，降低了水利 基础设施的可持续性，灌溉效率低下。 从国家层面看，政府过分重视“大江大 河”的治理，而在农灌水库建设投入上明显不足，从而导致水利建设中的布局“错位”。 由于建于上世纪六七十年代的渠系工程老化失修，干支斗毛渠道输水不畅、跨 塌渗漏严重、引水能力不足使得末端渠系配套不完善成为许多地区影响农田用水的一大关键 问题。末端渠系不配套导致即使有水也到达不了目的地，或是用水效率低下、用水成本提高。 而且，目前各地在兴建水利设施时，对能够发电等有经济收益的水库投资比较 热心，但对主要以农田水利灌溉为主的水库建设积极性不高，这主要是因为农灌水库的比较 利益低。 恢复“两工”？ 我国的小农水建设投 入问题一直没有得到有效的解决。过去对农民田间地头比较有效的“两工”制度被取消，使 农田水利成了无水之源。“两工”就是农民在农闲时出“义务工”与“积累工”，农村与防 旱防涝密切相关的村边沟、塘、渠、堰等，过去都是由“两工”在发挥作用。农闲时由本村 农民投工投劳进行维护，雨季来临时就可以让沟塘贮水，渠道排水，干旱时则可人中抽水浇 灌。这样一个维系村庄农田水利建设的制度一直稳定运行了很多年，功勋卓着，对缺乏国家 与政府投入的农田水利设施建设维护与完善发挥了极大的作用。但却在2002 年取消农业税时 一并给取消了。农村在取消“两工”之后，虽然减了农民的负担，也是一把双刃剑，使原本 就很薄弱的农村基础设施建设的投入明显的不足，从这看又“增负”了。所以到现在许多农 民村庄周边的浇灌设施就成了没娘的孩子无人管，国家只管大江大河。农民没有办法，要么 有的地方偷偷地还坚持两工，要么有点钱的或者是有点路子能够从上边要到钱的，可以打点 井浇灌。 以工代赈建小农水？ 为了彻底解决 “少雨就旱，多雨就涝”的恶性局面，建议国家拔出专门进行经费建小农水，让那些村庄的 农民在农闲时进行修建贮水用水的沟塘渠堰。比如一个100 人的村庄，给他2 万元修改资金， 以工代赈，让他们把自己村庄的贮水设施都修建好。这些资金投入可以用很多劳动力，因为 这是为农民自己服务的，估计农民们都会很高兴，可以用少量的资金与更多的人力。比如每 个农民一个月500 元，一年下来6000 元，600 亿维修资金一年可提供1000 万的就业岗位， 既能让从事粮食生产的农民在农闲时不用再外出打工，也能够提高他们的收入，饮水与干旱 问题等都有保障了。
